Een zelfevaluatie uitvoeren heeft een aantal doelstellingen. Vooreerst zet het de aanbestedende overheid aan om stil te staan bij het gelopen parcours en bij te sturen waar nodig. Daarnaast is het voor de aanbestedende overheid belangrijk om lessen te trekken. Het is niet de bedoeling dat deze lessen dode letter blijven, maar dat deze lessen leiden tot (nog) betere PPS-projecten.
Het resultaat van de zelfevaluatie wordt vastgelegd in de projectfiches van het basisrapport Grote Projecten en Programma’s.
Geleerde lessen uit de zelfevaluaties
Uit de zelfevaluaties die de aanbestedende overheden hebben uitgevoerd konden deze lessen/aanbevelingen worden gedestilleerd.
Thema: Projectorganisatie
De praktijk heeft aangetoond dat geïntegreerde contractvormen zoals een DBFM uitvoering veelal gepaard gaan met hogere transactiekosten dan bij klassieke overheidsopdrachten. Dit toont de noodzaak aan om als overheid te investeren in voldoende gekwalificeerd personeel om de uitvoering van de DBFM-projecten op een adequate wijze voor te bereiden, op te volgen en haar belangen te behartigen. Daarbij is het van groot belang dat het betrokken personeel niet enkel een specialistische inhoudelijke kennis heeft van het eigenlijke voorwerp van het project, maar ook voldoende kennis heeft van de werking van geïntegreerde contractsvormen en beschikt over de nodige onderhandeling skills. Deze les benadrukt het belang van het derde principe van het PPS charter.
Voldoende kennis en ervaring bij de aanbestedende overheid (alsook aan de private zijde) vergemakkelijkt de samenwerking, vergroot het vertrouwen en bevordert de eenheid binnen een projectcultuur. Net zoals bij de opdrachtnemer is het de rol van de overheid als opdrachtnemer om de nodige expertise voor het vervullen van hun rol binnen de samenwerking op het juiste moment beschikbaar te hebben. Het is noodzakelijk dat er voor investeringsprojecten van bij de aanvang een sterke projectorganisatie bij de opdrachtgever operationeel is. Het gaat hierbij zowel over de aansturing van de externe adviseurs als over de coördinatie van het gehele project. Er moet over gewaakt worden dat er niet alleen voldoende mensen, maar ook voldoende tijd wordt vrijgemaakt.
Het is aan te bevelen om met alle betrokkenen, over disciplines en afdelingen heen, een traject te organiseren in functie van kennisopbouw en intervisie, ervaringen te delen en goede praktijken duurzaam te verankeren in de organisatie. De uitdaging hiervoor zit in het vinden en opleiden van de juiste profielen, en vereist een correcte waardering² van deze profielen om ze in de organisatie te behouden.
² Geldelijk maar ook inhoudelijk
Thema: Projectorganisatie
Uit diverse zelfevaluaties blijkt keer op keer het cruciale belang van een gedegen voorbereiding en een hoge maturiteitsgraad van een project. Een heldere afbakening van opdracht en scope vóór de aanbesteding zorgt ervoor dat de verantwoordelijkheden en verwachtingen van zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer vanaf het begin duidelijk zijn. Dit vermindert het risico op misverstanden en conflicten naarmate het project vordert. Daarnaast benadrukt het belang van voldoende tijd voor de ontwerptaken, zodat de uitvoering kwalitatief en goed voorbereid kan beginnen. Het vooraf in kaart brengen van raakvlakken met andere projecten en bestaande infrastructuren helpt onvoorziene uitdagingen te voorkomen. Zelfs wanneer men denkt dat een referentie-ontwerp al goed uitgewerkt is, blijft aandacht voor de ontwerpfase essentieel.
| In de studie “Samenwerkingsstrategieën voor succesvolle Publiek-Private Samenwerking: Leidraad voor het optimaliseren van transactiekosten bij PPS” (2023) werd eveneens aandacht besteed aan projectmaturiteit. Als bijlage van de studie kan een indicatieve “Checklist Projectmaturiteit” terug gevonden worden. De “Checklist Projectmaturiteit” is een praktische tool die tot doel heeft de projectmaturiteit van een specifiek DBFM-project (of soortgelijk PPS-project) te evalueren en te bepalen of het klaar is voor het aanbestedingsproces. Het is ontworpen als een instrument om projectteams te ondersteunen bij het beoordelen van de projectmaturiteit van een DBFM-project en het identificeren van eventuele lacunes voordat het aanbestedingsproces begint, om zo vertragingen en transactiekosten tijdens de gehele projectcyclus te beperken. https://fin.vlaanderen.be/facts-figures/groteprojecten-en-programmas/studiesen-modellen/ |
Thema’s: Zakelijke rechtvaardiging & Samenwerking en draagvlak
Politiek draagvlak en stabiliteit bij langlopende investeringsprojecten is essentieel om alle partijen het nodige comfort en zekerheid te bieden om de schouders vol onder een
project te zetten. Deze les kan gelinkt worden aan het eerste principe van het PPS charter. Essentieel hierbij is dat projecten moeten kaderen binnen een strategische visie en congruent zijn met het overkoepelende langetermijnbeleid van de Vlaamse overheid. Aangezien PPS projecten complexe projecten zijn die over meerdere jaren gerealiseerd worden, moet het project het nodige politieke draagvlak genieten, temeer omdat grote investeringsprojecten vaak over verkiezingen heen ontwikkeld worden. Politieke discontinuïteit wordt aangehaald als een potentiële faalfactor binnen projecten. Onder discontinuïteit wordt niet alleen het veranderen van coalities begrepen, maar ook naar het wisselen van politieke sleutelfiguren en een veranderende visie. Daarnaast valt ook het plots optreden van politieke weerstand onder deze noemer.
Projecten dienen daarom goed onderbouwd te worden en passen in een ruimere visie. Het op tijd en voldoende betrekken van alle stakeholders zal ook een belangrijke invloed hebben op het politieke draagvlak. Het principe van stakeholderparticipatie is dan ook een onderwerp dat aan belang blijft winnen.
Thema: Samenwerking en draagvlak
Een breed en duurzaam draagvlak is één van de belangrijkste succesfactoren voor een groot investeringsproject en een DBFM-project in het bijzonder. Bijgevolg kreeg de kwestie eerder ook reeds expliciet aandacht in het PPS-charter: “Zowel bij de opmaak van de bestekdocumenten als bij de uitwerking van het project hebben zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer oog voor mogelijke positieve secundaire maatschappelijke effecten van het te realiseren project (hierbij kan
gedacht worden aan kansen voor doelgroepen, milieu, energie, ruimtelijke impact…). Aangezien PPS projecten complexe projecten zijn die over meerdere jaren gerealiseerd worden, moet het project het nodige politieke draagvlak genieten, temeer daar zulke projecten vaak over de verkiezingen heen ontwikkeld worden.”
Burgers zijn steeds sterker juridisch gewapend en verenigen zich steeds vaker, al dan niet na sociale mediacampagnes, in belangengroepen. Bijgevolg is het aangewezen om goed in te zetten op participatie- en/of stakeholdersmanagement tijdens alle fases van het project. De mate en noodzaak zal uiteraard zeer context gebonden zijn. Daarenboven zal een dergelijke aanpak initieel (extra) kosten met zich meebrengen, maar die ‘investering’ zal zich later terugverdienen wanneer
de faalkosten (bijvoorbeeld verzet bij vergunningen, etc.) hierdoor vermeden kunnen worden.
Ook relevante adviesraden kunnen best tijdig (al dan niet op informele wijze) worden betrokken om bijvoorbeeld als klankbord te fungeren en reflecties te formulieren over het nut, noodzaak, urgentie, impact, draagvlak enz. Een vroegtijdige betrokkenheid zorgt voor meer transparantie, versterkt de kwaliteit van het project en kan bijdragen aan een breder draagvlak en bijgevolg minder procesrisico naderhand.
Thema: Samenwerking en draagvlak
Bij langdurige samenwerkingsverbanden, zoals het geval is bij DBFM(O)-contracten die in Vlaanderen gemiddeld een duurtijd hebben van 30 jaar, is wederzijds begrip tussen de publieke en private partijen essentieel. Het is belangrijk om te beseffen dat de publieke en private partij elk eigen aandachtspunten, wensen, gebruiken, stijl en
organisatiecultuur kunnen hebben. Ondanks deze verschillen hebben beide partijen initieel het doel om het project succesvol te realiseren. Hoe beter men elkaars belangen
begrijpt, hoe beter men de samenwerking kan managen.
Deze les resoneert met principe acht uit het PPS charter waar gepleit wordt om tijdens de uitvoering van het project blijvend aandacht te besteden aan een samenwerkingscultuur door de creatie van een constructieve en continue dialoog waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van de betrokken partijen en waarbij
een goede uitvoering van het project steeds voorop staat. Als men spreekt over langdurige samenwerking, dan is het normaal en begrijpelijk dat het contract niet alle situaties en evenwichten tussen de private sector en publieke sector op voorhand kan afdekken. In deze situaties is het cruciaal dat het contract het nodige houvast biedt om flexibel met onverwachte situaties of context om te gaan. De wijze waarop het contract wordt opgesteld en mee wordt omgegaan (het contractmanagement) zijn dus essentieel (zie les 6). Hierbij is het ook belangrijk dat de ‘historische’ kennis van hoe het contract tot stand is gekomen goed bewaard wordt (zie les 9).
Het participatieve model biedt zeer concrete gelegenheid om die uitwisseling tot stand te brengen met de doelstelling om een project succesvol te realiseren. Projecten met een beperkte (max. 10%) participatie in het projectvennootschap geven aan dat deze participatie bijdraagt aan de effectieve uitwisseling van invalshoeken en aandachtspunten van de privé en publieke partners, die verder gaat dan het overleg met private sector in projecten zonder een publieke participatie. Wel dient er gewaakt te
worden dat de risicobalans juist blijft.
Thema’s: Kwaliteit, Financieel & Timing
Standaardisatie op het vlak van contractuele clausules en risicoverdeling is essentieel voor de herkenbaarheid van het contract bij alle partijen (zowel aan publieke zijde, maar ook private kandidaten en financiers). Standaardisatie zorgt voor een zeker houvast en zorgt dat er niet telkens een extra leercurve doorlopen moet worden. Het werken met gestandaardiseerde modellen draagt bovendien bij aan het vierde principe van het PPS charter: een gemeenschappelijke contractuele basis (of principes) over alle Vlaamse projecten heen verlaagt transactiekosten voor zowel publieke als private partijen.
Dit neemt niet weg dat projecten kunnen verschillen van elkaar. De projectinhoud is telkens uniek en ook de aanbestedende overheid is niet telkens dezelfde. Een gestandaardiseerd kader moet de nodige ruimte bieden om projectspecifieke aanpassingen aan te brengen. In het kader van het Nationaal Pact voor Strategische Investeringen werd een onderzoek rond standaardisering bij PPS in België uitgevoerd. Deze studie biedt onder andere een overzicht van de standaardisatie in de verschillende projectfases, en benchmarkt deze met de aanpak in het buitenland.
In de Vlaamse PPS-projecten zijn hierin grote stappen gezet. Uiteraard worden de bestaande contracten steeds geactualiseerd en verder geoptimaliseerd. Actuele topics worden op Vlaams niveau vaak in werkgroepen besproken om tot een gecoördineerde oplossing te komen (bv. Covid, Prijsindexatie,…). Het blijft belangrijk om evoluties en wijzigingen in contracten en procedures intern te delen en af te stemmen.
Thema’s: Financieel, Projectorganisatie & Kwaliteit
In de zelfevaluaties wordt aangegeven dat het belangrijk is om een kritische kijk te houden op de verschillende producten (offertedocumenten) die in de offertefase worden uitgevraagd aan de kandidaten.
Aanbestedingsprocedures vergen van alle partijen heel wat tijd en middelen. Het moet de bedoeling zijn om vanuit de concrete projectdoelstellingen van de opdrachtgever enkel die informatie uit te vragen die een meerwaarde, onderscheidend karakter of een concreet engagement aanbiedt waarop beoordeeld en afgerekend kan worden. Het belang om de inspanningen tijdens het gunningsproces aan zowel opdrachtnemers- als opdrachtgeverszijde te beperken wordt ook benadrukt in principe vier van het PPS-charter.
Een gunningsleidraad en een bestek dat ‘lean’ is, kan helpen om onnodige biedkosten te vermijden alsook kan het helpen om tijd en kosten te beperken voor nazicht en beoordeling van offertes.
Thema’s: Risico’s en kansen & Projectorganisatie
Goed contractmanagement is cruciaal om zowel de financiële als de kwalitatieve meerwaarde van een DBFM-project te behouden tijdens de looptijd van het contract. Deze les kan gelinkt worden aan het zevende principe van het PPS charter. Bij het opzetten van een DBFM worden prikkels in het contract ingeschreven die ervoor moeten zorgen dat een project blijvend aan vooraf bepaalde kwaliteitseisen voldoet en de meerwaarde realiseert die verondersteld werd te worden gerealiseerd. Het DBFM-contract moet daarnaast ook een omgeving creëren waarin gedurende de looptijd van het contract ruimte is voor veranderingen en flexibiliteit.
Er wordt echter vastgesteld dat het risicomanagement en contractmanagement bij DBFM-projecten in de praktijk kan verwateren vanaf dat deze projecten in de gebruiksfase komen. Om dit tegen te gaan en de continuïteit beter te waarborgen (zie les 9 en 10) is het wenselijk dat de systematiek van risico- en contractmanagement gestroomlijnd wordt en dat dit een vast onderdeel wordt van het periodieke overleg met de contractanten.
Daarnaast is het ook zinvol om binnen het projectteam de rollen en verantwoordelijkheden met het technisch management uit te schrijven en de opvolging
van de PPS-projecten hierop te organiseren. O.a. door het aanduiden van een contractmanager.
Thema’s: Risico’s en kansen & Financieel
Een correcte vergelijking tussen uitvoeringsvormen identificeert alle kosten en risico’s en waardeert deze risico’s op een adequate manier. Daarbij moet men zich hoeden voor een ondermaatse waardering van risico’s.
Zonder een correcte risico-inventarisatie en -inschatting kan de keuze voor een uitvoeringsvorm niet optimaal bepaald worden. Een contractuele opzet (uitvoeringsvorm) die niet is aangepast aan het risicoprofiel en de specifieke context van een project kan immers tot ongewenste of suboptimale resultaten leiden.
Thema’s: Projectorganisatie & Risico’s en kansen
Voor een aantal van de initiële PPS-projecten werd aangegeven dat er, vooral in de bouwfase, soms onvoldoende personeelsleden werden ingezet om de werklast op te vangen. Er was een misperceptie dat voor een PPS-project de personeelsinzet in de bouwfase tot een minimum kan beperkt worden. Zoals aangegeven in les één heeft de ervaring echter aangetoond dat het aangewezen is om bij dit soort projecten van bij de aanvang een sterke projectorganisatie operationeel te hebben.
Uit ervaring is gebleken dat de aansturing van PPS-projecten een adequate inzet en organisatiestructuur vergt om de omvang, de complexiteit, risico’s en raakvlakken te beheersen. Het is aan te bevelen om bij grote of complexe projecten een gepast managementmodel te hanteren, zoals bv. het Integraal Projectmanagement (IPM)-model. Het IPM-model is specifiek toegesneden op infrastructuur gerelateerde (bouw)projecten en werd ontwikkeld binnen Rijkwaterstaat uit de praktijkervaringen die men in Nederland heeft opgedaan, samen met de groeiende omvang en complexiteit van projecten.
| Voor de nieuwe PPS-projecten binnen het beleidsdomein MOW heeft men beslist om het IPM-model, vertaald naar de Vlaamse context, toe te passen en werd er eind 2021 een traject opgezet om de kennisopbouw en intervisie te organiseren, ervaringen te delen, hieruit te leren en goede praktijken duurzaam te verankeren in de organisatie over het management van PPS en grote projecten. Thema’s zoals contractmanagement, risicomanagement, deterministisch plannen, de systematiek van kostenramingen, kwaliteitscontrole in de werfsituatie kunnen hierbij aan bod komen en zijn niet enkel nuttig voor PPS-projecten, maar ook voor andere projecten of programma’s met een zekere omvang of complexiteit. |
Thema’s: Projectorganisatie & Risico’s en kansen
Het documentbeheer verloopt niet altijd even optimaal. Voor nieuwe projecten wordt best steeds vooraf bepaald hoe de archivering en het documentbeheer zullen worden georganiseerd. Hierbij moet gekeken worden naar de minimale informatie die nodig is om in elke fase van een project toezicht, opvolging en evaluaties te kunnen uitvoeren. De noden hiervoor kunnen verschillen tussen de bouw- en gebruiksfase en zijn afhankelijk van het project.
Hierbij kan gekeken worden naar bestaande interne applicaties die ook een meerwaarde kunnen betekenen voor de opvolging van de PPS-projecten.
Thema: Projectorganisatie
Uit de praktijk is gebleken dat er bij PPS-projecten of projecten met een lange looptijd nood is aan formele overdrachtsprocedures zodat de continuïteit van projecten gewaarborgd kan blijven.
Bij sommige PPS-projecten zijn er afzonderlijke projectstructuren die instaan voor de realisatie van de projecten en wordt het beheer na de bouwfase overgedragen aan een andere entiteit. In dergelijke situatie is het aan te bevelen om de bestaande processen en afspraken door te lichten vanuit een assetmanagement-filosofie zodat deze projecten steeds ontworpen worden met een totale visie op de gehele levenscyclus, de Total Cost of Ownership geoptimaliseerd kan worden en de overdrachtsfase zorgvuldig georganiseerd kan worden.
Het kan nuttig zijn om in een overgangsfase projectmedewerkers van de bouwfase en de verantwoordelijken van de gebruiksfase tijdelijk samen in het projectteam te laten meedraaien. Hierbij is het aan te bevelen om een informatiepakket samen te stellen met alle informatie die betrekking heeft op de gebruiksfase. Er dient ook een overdrachtsregeling uitgewerkt te worden voor de situaties waar personen de organisatie verlaten (bv. pensioen). Bij langdurige PPS-projecten is het een quasi zekerheid dat dit zal voorvallen.